Concessioni balneari, la proroga al 2027 è automatica?

A poco più di due mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto “salva infrazioni” (legge 166/2024), si registra una gestione disomogenea delle concessioni demaniali marittime da parte degli enti concedenti. La maggior parte dei Comuni costieri ha adottato sul finire del 2024 dei provvedimenti che differiscono la scadenza delle concessioni demaniali marittime in essere al 30 settembre 2027; altri, invece, hanno pubblicato bandi per l’affidamento delle concessioni, prorogando le stesse solo fino alla conclusione della procedura selettiva. Resta però una questione aperta: nei Comuni che non hanno adottato alcun provvedimento di proroga, né pubblicato bandi di gara, cosa accade? Le concessioni scadute il 31 dicembre 2024 si intendono automaticamente prorogate fino al 30 settembre 2027? Si registrano, come già accaduto in passato – per esempio con il decreto milleproroghe – sentenze che ritengono anche questa proroga al 2027 come non esistente?

Dalla lettura della normativa, sembrerebbe che il legislatore abbia effettivamente previsto una proroga generale delle concessioni demaniali fino al 30 settembre 2027 «al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento […] e il loro svolgimento nel rispetto del diritto dell’Unione europea», lasciando però agli enti concedenti la facoltà di avviare le procedure selettive prima del 30 giugno 2027. In altre parole, sembrerebbe possibile per i Comuni avviare sin da subito le gare per l’individuazione del concessionario, a condizione che queste rispettino i criteri stabiliti dalla legge n. 118/2022 e che siano adeguatamente motivate.

Proprio la facoltà lasciata agli enti di procedere con le procedure di gara sin da subito apre il dibattito sull’automaticità o meno della proroga al 30 settembre 2027 (ma anche sulla sua legittimità, come vedremo a breve). Il dibattito ruota attorno alla seguente domanda: le concessioni scadute il 31 dicembre 2024, non espressamente prorogate prima della loro scadenza, sono da considerarsi scadute o prorogate automaticamente in forza dell’articolo 3 della legge 118/2022, così come modificata dal decreto “salva infrazioni”?

La risposta è tutt’altro che semplice. Da un lato, sarebbe possibile sostenere che non essendoci stato un formale atto di proroga adottato dall’ente civico, il titolo è da ritenersi scaduto. Ciò proprio in forza della discrezionalità data dal legislatore agli enti di procedere comunque alla messa a gara, sin da subito, delle concessioni. Dall’altro lato, è altrettanto vero – come affermato in una recente sentenza – che «la proroga opera automaticamente ex lege senza necessità di intermediazione amministrativa e il provvedimento amministrativo rimane in essere in forza della lege medesima. Se la normativa interna non può essere applicata perché confliggente con il diritto europeo, ne discende che anche l’effetto della proroga ex lege è da considerarsi tamquam non esset: è l’inapplicabilità della legge ad impedire il prodursi degli effetti della proroga, in quanto la legge è dotata del potere autoritativo, mentre l’atto amministrativo di un mero potere ricognitivo» (Tar Campania, 14 gennaio 2025, n. 365).

La mancanza del decreto sui criteri per la determinazione dell’indennizzo, che dovrebbe essere adottato entro il 31 marzo 2025, complica ulteriormente la situazione. Avviare una procedura selettiva prima di tale data potrebbe, infatti, comportare il rischio che i Comuni debbano stabilire autonomamente i criteri per calcolare tale valore, senza un quadro uniforme. Questo scenario potrebbe determinare rilevanti disparità sia tra i concessionari uscenti sia tra gli operatori interessati a partecipare alle procedure selettive. Per esempio, in un Comune l’indennizzo riconosciuto al concessionario uscente potrebbe essere determinato in maniera differente rispetto a un altro, con risultati anche molto differenti tra loro, generando così un’evidente disparità di trattamento tra gli operatori: non solo per i concessionari uscenti, ma anche per il concessionario subentrante, su cui grava l’onere di corrispondere l’indennizzo. Tale incertezza rischia quindi di compromettere la competitività e l’efficienza delle procedure, penalizzando sia i concessionari storici sia i nuovi concorrenti, oltre a mettere in discussione il principio di parità di trattamento sancito dal diritto comunitario.

A complicare ulteriormente lo scenario è poi la sentenza del Tar Liguria n. 869 dello scorso 14 dicembre – seguita da quella del Tar Campania richiamata sopra – che disapplica la proroga al 30 settembre 2027 disposta dal decreto “salva infrazioni” in quanto contrastante con il diritto europeo. Richiamando il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa in materia di concessioni demaniali, i Tar hanno osservato che anche quest’ultima proroga al 2027 si traduce in un’ulteriore proroga delle concessioni demaniali marittime da ritenersi illegittima poiché in contrasto con l’articolo 12 della direttiva Bolkestein e, pertanto, da disapplicare.

A dire il vero, i primi commentatori del decreto “salva infrazioni” avevano sottolineato come questa proroga, a differenza delle precedenti, fosse orientata a consentire alle amministrazioni di organizzarsi per avviare in modo ordinato le procedure selettive. A differenza delle proroghe automatiche e generalizzate che miravano esclusivamente a evitare vuoti normativi, questa misura rappresenterebbe uno strumento transitorio, con l’obiettivo di accompagnare gli enti locali verso un sistema di assegnazione delle concessioni conforme ai principi di concorrenza e trasparenza stabiliti dal diritto comunitario. Infatti, qualora un’amministrazione fosse pronta prima del termine ultimo del 30 giugno 2027, avrebbe la facoltà di avviare e pubblicare i bandi per le procedure selettive finalizzate all’assegnazione delle concessioni demaniali.

La circostanza che i Tar Liguria e Campania abbiano ritenuto in contrasto con il diritto Ue anche la proroga dettata dal decreto “salva infrazioni” porta a ritenere che questa proroga vada qualificata come automatica e generalizzata. Il decreto “salva infrazioni”, dunque, pur tentando di risolvere alcune criticità legate alla predisposizione dei bandi di gara, sembra avere sollevato nuove problematiche sulle modalità di attuazione delle proroghe e sulla loro legittimità.

© Riproduzione Riservata